Entretien avec Peter MANDERSON (Commissaire enropéen au commerce) - ?Aucune alternative légalement envisageable n`offre des gains aussi grands que les Ape'
Walf Fadjri - Dakar,Senegal
Le commissaire européen au Commerce, Peter Manderson est formel : Aucune alternative légalement envisageable n'offre des gains aussi grands que les Accords de partenariat économique, dont la force réside, selon lui, dans le soutien aux réformes à travers les synergies et la coordination entre de nouvelles règles, l'intégration régionale, l'aide au développement et la libéralisation. Pour ce qui est des négociations, elles se poursuivent pour aboutir à un Ape régional complet avant la fin 2008, assure Peter Manderson, dans l'entretien qu'il nous a accordé.
Wal Fadjri : Quel est l'état des lieux pour ce qui est de la signature des Accords de partenariat économique (Ape) par les pays africains ?
Peter Manderson : A l'exception des Caraïbes pour lesquelles nous sommes parvenus à signer des Ape, les négociations n'ont pas pu être achevées dans un cadre régional complet avant l'expiration du régime commercial de Cotonou le 31 décembre dernier. Il importait donc, pour préserver les échanges entre l'Ue et les Acp non-Pma, tout en se conformant à Cotonou et à nos engagements commerciaux multilatéraux, de conclure des accords commerciaux compatibles avec les règles de l'Omc. C'est dans cette optique qu'ont été conclus des accords intérimaires avec les régions Ape ou certains de leurs membres. A son tour, l'Ue a tenu ses engagements et adopté, le 20 décembre 2007, un règlement d'accès au marché qui rend effectif, dès le 1er janvier 2008, l'accès au marché européen sans droits ni quotas pour les pays ayant conclu un accord intérimaire ou définitif. En termes d'accès au marché, la situation correspond, pour les 35 pays signataires, à une amélioration de leurs opportunités, pour 33 Pma non-signataires au maintien de leurs préférences Tsa (?Tout sauf les armes') et, pour 10 non-Pma, à l'application du Système de préférences généralisées (Spg). Pour ces derniers, en raison des produits exportés (pétrole - produit libéralisé de longue date - pour le Nigeria, le Gabon et le Congo) ou des volumes concernés (pour les pays du Pacifique), les conséquences économiques du passage au Système de préférences généralisées s'avèrent limitées.
Wal Fadjri : La date fatidique du 31 décembre 2007 étant passée sans que l'écrasante majorité des pays membres de la Cedeao n'ait paraphé les Ape, que va-t-il se passer pour eux ?
Peter Manderson : Dans les régions où, comme en Afrique de l'Ouest ou en Afrique centrale, des accords individuels ont été signés, les accords intérimaires ne sont, par construction, qu'une première étape. Parmi les trois non-Pma dans la région de l'Afrique de l'Ouest, deux ont signé un accord intérimaire (le Ghana et la Côte d'Ivoire), alors que le Nigeria a choisi de ne pas négocier un accord, car 97 % de ses exportations rentrent toujours dans l'Ue en franchise de droit. Actuellement, l'Afrique de l'Ouest est en train de négocier un Ape complet avec l'Ue.
Qu'est-ce qu'il va en coûter à tous ces pays qui ont refusé de signer ?
Peter Manderson : Certains Pma ont choisi de se contenter du régime Tsa (?Tout sauf les armes'), mais ils y perdraient la sécurité, les règles liées au commerce favorisant la prévisibilité de l'environnement des affaires, l'intégration régionale, l'accès à des marchés régionaux plus grands et la solidarité avec leurs voisins. Ce sont ces bénéfices que les Ape offrent. Les non-Pma qui n'ont pas signé un accord jusqu'à présent, bénéficient actuellement du Système des préférences généralisées qui offre moins que l'Accord de Cotonou actuel.
Wal Fadjri : Que répondez-vous aux critiques généralement faites aux Ape selon lesquelles, ils vont finir par faire disparaître, à la longue, les unités industrielles des pays pauvres Acp et créeront un énorme manque à gagner en matière de recettes fiscales pour leurs trésors publics ?
Peter Manderson : La question des pertes de recettes douanières ne doit, bien sûr, pas être niée, mais elle ne doit pas non plus être surestimée. Tout d'abord, il faut regarder l'impact budgétaire net des Ape. Cela ne peut être fait que lorsque les engagements tarifaires pris par les Acp auront été appliqués. Les accords intérimaires conclus en fin décembre 2007 avec certains pays vont permettre de lancer les études d'impact et de préciser ainsi les analyses. Mais jusqu'à présent, faute d'accords, la plupart des études ont surestimé le problème potentiel en se basant sur une libéralisation rapide et totale. Or il y aura des transitions longues et les tarifs douaniers ne disparaîtront pas sur tous les produits. De plus, il faut prendre en compte l'impact positif généré par un accroissement des flux commerciaux : Tva et droits de douanes prélevés sur de nouvelles importations; coûts des produits et services importés réduits, générant ainsi plus d'activité économique. Et la baisse des droits de douanes diminue d'autant les possibilités de corruption et de trafic ; elle peut faire revenir des pans entiers de l'économie dans le secteur formel. Au total, il n'est pas du tout certain que les Ape érodent les recettes publiques. Au contraire, il se pourrait que le surcroît d'activités généré par les Ape contribue à leur augmentation. Quoi qu'il en soit, la réforme des douanes, pour en améliorer la productivité, est une priorité dans de nombreux pays. Les droits réellement collectés sont couramment inférieurs de moitié aux droits théoriquement dus. Au Ghana, le chiffre tombe même à 20 %. Ainsi, au Mozambique, en deux ans de réforme, la vitesse de passage en douane a été multipliée par 40 et les recettes douanières ont augmenté de 40 % alors que, dans le même temps, les droits de douane étaient fortement réduits. Plus largement, une réforme de la fiscalité est souvent souhaitable et nécessaire : une trop grande dépendance à l'égard des recettes douanières n'est pas soutenable et elle est le révélateur d'un déséquilibre des recettes publiques. L'Union est prête à accompagner ces efforts. Son appui budgétaire est l'instrument privilégié pour accompagner des réformes des finances publiques. Il est aussi possible de prévoir des efforts régionaux de solidarité, qui se manifestent par des fonds régionaux spécifiques pour accompagner de telles réformes. Là aussi, la Commission est prête à abonder dans de tels mécanismes.
Wal Fadjri : Y a-t-il d'autres alternatives que les Ape ?
Peter Manderson : Aucune alternative légalement envisageable n'offre des gains aussi grands que les Ape. La force des Ape réside dans le soutien aux réformes à travers les synergies et la coordination entre de nouvelles règles, l'intégration régionale, l'aide au développement et la libéralisation. Les alternatives ont été amplement discutées lors des négociations de Cotonou et, malgré les longues discussions récentes, aucune nouvelle proposition n'émerge. Tenter de ne retenir que certains aspects des Ape ne permettrait pas de retirer les synergies possibles avec le paquet d'ensemble des interventions. La seule alternative aux Ape ou aux Ape d'étape compatible avec les règles de l'Omc est l'application aux Acp du Système de préférences généralisées (Spg), les Pays les moins avancés (Pma) continuant de bénéficier de l'accès au marché Tsa. Or le Spg est beaucoup moins favorable que les préférences de Cotonou.
Wal Fadjri : L'Union européenne est-elle disposée à reprendre les négociations sur les Ape ?
Peter Manderson : Comme déjà dit, les accords individuels ont été signés, les accords intérimaires ne sont, par construction, qu'une première étape et ont été conclus afin que les pays Acp puissent continuer de bénéficier d'un accès au marché préférentiel. Tous les accords conclus incluent l'engagement de poursuivre les négociations pour aboutir à un Ape régional complet avant la fin 2008 (juin 2009 pour l'Eac), y inclus les services et investissements.
Wal Fadjri : Comment avez-vous accueilli que le chef de l'Etat sénégalais se soit érigé en porte-drapeau des anti-Ape, alors que son pays n'est pas réellement concerné ?
Peter Manderson : Dans le processus des négociations vers les Ape, la Commission européenne a toujours souligné l'importance du dialogue ouvert avec ses partenaires Acp afin de rassurer que les Ape contribuent au développement des économies des Acp et à leur intégration dans l'économie globale. La Commission va poursuivre ce débat, pas seulement avec des pays individuels, mais également et surtout au niveau régional avec l'ensemble des organisations régionales impliquées dans les négociations. En ce qui concerne les négociations avec l'Afrique de l'Ouest, les ministres ont réaffirmé leur position de faire avancer les négociations au cours de cette année afin de conclure un Ape complet d'ici la fin de l'année.
Wal Fadjri : Pensez-vous réellement que les Ape vont avoir un impact positif sur l'économie des pays Acp ?
Peter Manderson : Oui. Les Ape établissent ainsi entre l'Ue et les Acp un nouveau type de relation commerciale, fondée sur un partenariat pour le développement, et non sur l'octroi de préférences non réciproques. Si la substance des préférences commerciales est maintenue, elles ne se fondent plus sur un régime exceptionnel et non réciproque, mais sur la règle internationale commune, ce qui leur garantit une sécurité juridique accrue, elle-même un élément déterminant pour les opérateurs commerciaux. Face à la pauvreté persistante, il fallait trouver une voie qui permette aux pays Acp de développer leurs échanges et d'engager le cercle vertueux du développement. Il ne faut pas se voiler la face : protéger les structures de production actuelles revient à maintenir l'état de pauvreté actuel. Le changement est nécessaire pour créer des emplois et le commerce est un moteur essentiel du développement. Il faut bien sûr protéger les plus vulnérables et minimiser les coûts d'ajustement, mais l'objectif premier des Accords de partenariat économique est, en construisant de nouveaux marchés régionaux et internationaux, de créer des opportunités et un marché suffisants pour enclencher un processus d'investissement et de croissance.
Propos recueillis par Karim LO (Correspondant permanent à Bruxelles)
Le commissaire européen au Commerce, Peter Manderson est formel : Aucune alternative légalement envisageable n'offre des gains aussi grands que les Accords de partenariat économique, dont la force réside, selon lui, dans le soutien aux réformes à travers les synergies et la coordination entre de nouvelles règles, l'intégration régionale, l'aide au développement et la libéralisation. Pour ce qui est des négociations, elles se poursuivent pour aboutir à un Ape régional complet avant la fin 2008, assure Peter Manderson, dans l'entretien qu'il nous a accordé.
Wal Fadjri : Quel est l'état des lieux pour ce qui est de la signature des Accords de partenariat économique (Ape) par les pays africains ?
Peter Manderson : A l'exception des Caraïbes pour lesquelles nous sommes parvenus à signer des Ape, les négociations n'ont pas pu être achevées dans un cadre régional complet avant l'expiration du régime commercial de Cotonou le 31 décembre dernier. Il importait donc, pour préserver les échanges entre l'Ue et les Acp non-Pma, tout en se conformant à Cotonou et à nos engagements commerciaux multilatéraux, de conclure des accords commerciaux compatibles avec les règles de l'Omc. C'est dans cette optique qu'ont été conclus des accords intérimaires avec les régions Ape ou certains de leurs membres. A son tour, l'Ue a tenu ses engagements et adopté, le 20 décembre 2007, un règlement d'accès au marché qui rend effectif, dès le 1er janvier 2008, l'accès au marché européen sans droits ni quotas pour les pays ayant conclu un accord intérimaire ou définitif. En termes d'accès au marché, la situation correspond, pour les 35 pays signataires, à une amélioration de leurs opportunités, pour 33 Pma non-signataires au maintien de leurs préférences Tsa (?Tout sauf les armes') et, pour 10 non-Pma, à l'application du Système de préférences généralisées (Spg). Pour ces derniers, en raison des produits exportés (pétrole - produit libéralisé de longue date - pour le Nigeria, le Gabon et le Congo) ou des volumes concernés (pour les pays du Pacifique), les conséquences économiques du passage au Système de préférences généralisées s'avèrent limitées.
Wal Fadjri : La date fatidique du 31 décembre 2007 étant passée sans que l'écrasante majorité des pays membres de la Cedeao n'ait paraphé les Ape, que va-t-il se passer pour eux ?
Peter Manderson : Dans les régions où, comme en Afrique de l'Ouest ou en Afrique centrale, des accords individuels ont été signés, les accords intérimaires ne sont, par construction, qu'une première étape. Parmi les trois non-Pma dans la région de l'Afrique de l'Ouest, deux ont signé un accord intérimaire (le Ghana et la Côte d'Ivoire), alors que le Nigeria a choisi de ne pas négocier un accord, car 97 % de ses exportations rentrent toujours dans l'Ue en franchise de droit. Actuellement, l'Afrique de l'Ouest est en train de négocier un Ape complet avec l'Ue.
Qu'est-ce qu'il va en coûter à tous ces pays qui ont refusé de signer ?
Peter Manderson : Certains Pma ont choisi de se contenter du régime Tsa (?Tout sauf les armes'), mais ils y perdraient la sécurité, les règles liées au commerce favorisant la prévisibilité de l'environnement des affaires, l'intégration régionale, l'accès à des marchés régionaux plus grands et la solidarité avec leurs voisins. Ce sont ces bénéfices que les Ape offrent. Les non-Pma qui n'ont pas signé un accord jusqu'à présent, bénéficient actuellement du Système des préférences généralisées qui offre moins que l'Accord de Cotonou actuel.
Wal Fadjri : Que répondez-vous aux critiques généralement faites aux Ape selon lesquelles, ils vont finir par faire disparaître, à la longue, les unités industrielles des pays pauvres Acp et créeront un énorme manque à gagner en matière de recettes fiscales pour leurs trésors publics ?
Peter Manderson : La question des pertes de recettes douanières ne doit, bien sûr, pas être niée, mais elle ne doit pas non plus être surestimée. Tout d'abord, il faut regarder l'impact budgétaire net des Ape. Cela ne peut être fait que lorsque les engagements tarifaires pris par les Acp auront été appliqués. Les accords intérimaires conclus en fin décembre 2007 avec certains pays vont permettre de lancer les études d'impact et de préciser ainsi les analyses. Mais jusqu'à présent, faute d'accords, la plupart des études ont surestimé le problème potentiel en se basant sur une libéralisation rapide et totale. Or il y aura des transitions longues et les tarifs douaniers ne disparaîtront pas sur tous les produits. De plus, il faut prendre en compte l'impact positif généré par un accroissement des flux commerciaux : Tva et droits de douanes prélevés sur de nouvelles importations; coûts des produits et services importés réduits, générant ainsi plus d'activité économique. Et la baisse des droits de douanes diminue d'autant les possibilités de corruption et de trafic ; elle peut faire revenir des pans entiers de l'économie dans le secteur formel. Au total, il n'est pas du tout certain que les Ape érodent les recettes publiques. Au contraire, il se pourrait que le surcroît d'activités généré par les Ape contribue à leur augmentation. Quoi qu'il en soit, la réforme des douanes, pour en améliorer la productivité, est une priorité dans de nombreux pays. Les droits réellement collectés sont couramment inférieurs de moitié aux droits théoriquement dus. Au Ghana, le chiffre tombe même à 20 %. Ainsi, au Mozambique, en deux ans de réforme, la vitesse de passage en douane a été multipliée par 40 et les recettes douanières ont augmenté de 40 % alors que, dans le même temps, les droits de douane étaient fortement réduits. Plus largement, une réforme de la fiscalité est souvent souhaitable et nécessaire : une trop grande dépendance à l'égard des recettes douanières n'est pas soutenable et elle est le révélateur d'un déséquilibre des recettes publiques. L'Union est prête à accompagner ces efforts. Son appui budgétaire est l'instrument privilégié pour accompagner des réformes des finances publiques. Il est aussi possible de prévoir des efforts régionaux de solidarité, qui se manifestent par des fonds régionaux spécifiques pour accompagner de telles réformes. Là aussi, la Commission est prête à abonder dans de tels mécanismes.
Wal Fadjri : Y a-t-il d'autres alternatives que les Ape ?
Peter Manderson : Aucune alternative légalement envisageable n'offre des gains aussi grands que les Ape. La force des Ape réside dans le soutien aux réformes à travers les synergies et la coordination entre de nouvelles règles, l'intégration régionale, l'aide au développement et la libéralisation. Les alternatives ont été amplement discutées lors des négociations de Cotonou et, malgré les longues discussions récentes, aucune nouvelle proposition n'émerge. Tenter de ne retenir que certains aspects des Ape ne permettrait pas de retirer les synergies possibles avec le paquet d'ensemble des interventions. La seule alternative aux Ape ou aux Ape d'étape compatible avec les règles de l'Omc est l'application aux Acp du Système de préférences généralisées (Spg), les Pays les moins avancés (Pma) continuant de bénéficier de l'accès au marché Tsa. Or le Spg est beaucoup moins favorable que les préférences de Cotonou.
Wal Fadjri : L'Union européenne est-elle disposée à reprendre les négociations sur les Ape ?
Peter Manderson : Comme déjà dit, les accords individuels ont été signés, les accords intérimaires ne sont, par construction, qu'une première étape et ont été conclus afin que les pays Acp puissent continuer de bénéficier d'un accès au marché préférentiel. Tous les accords conclus incluent l'engagement de poursuivre les négociations pour aboutir à un Ape régional complet avant la fin 2008 (juin 2009 pour l'Eac), y inclus les services et investissements.
Wal Fadjri : Comment avez-vous accueilli que le chef de l'Etat sénégalais se soit érigé en porte-drapeau des anti-Ape, alors que son pays n'est pas réellement concerné ?
Peter Manderson : Dans le processus des négociations vers les Ape, la Commission européenne a toujours souligné l'importance du dialogue ouvert avec ses partenaires Acp afin de rassurer que les Ape contribuent au développement des économies des Acp et à leur intégration dans l'économie globale. La Commission va poursuivre ce débat, pas seulement avec des pays individuels, mais également et surtout au niveau régional avec l'ensemble des organisations régionales impliquées dans les négociations. En ce qui concerne les négociations avec l'Afrique de l'Ouest, les ministres ont réaffirmé leur position de faire avancer les négociations au cours de cette année afin de conclure un Ape complet d'ici la fin de l'année.
Wal Fadjri : Pensez-vous réellement que les Ape vont avoir un impact positif sur l'économie des pays Acp ?
Peter Manderson : Oui. Les Ape établissent ainsi entre l'Ue et les Acp un nouveau type de relation commerciale, fondée sur un partenariat pour le développement, et non sur l'octroi de préférences non réciproques. Si la substance des préférences commerciales est maintenue, elles ne se fondent plus sur un régime exceptionnel et non réciproque, mais sur la règle internationale commune, ce qui leur garantit une sécurité juridique accrue, elle-même un élément déterminant pour les opérateurs commerciaux. Face à la pauvreté persistante, il fallait trouver une voie qui permette aux pays Acp de développer leurs échanges et d'engager le cercle vertueux du développement. Il ne faut pas se voiler la face : protéger les structures de production actuelles revient à maintenir l'état de pauvreté actuel. Le changement est nécessaire pour créer des emplois et le commerce est un moteur essentiel du développement. Il faut bien sûr protéger les plus vulnérables et minimiser les coûts d'ajustement, mais l'objectif premier des Accords de partenariat économique est, en construisant de nouveaux marchés régionaux et internationaux, de créer des opportunités et un marché suffisants pour enclencher un processus d'investissement et de croissance.
Propos recueillis par Karim LO (Correspondant permanent à Bruxelles)